Siklus Kebijakan Adalah Proses Atau Struktur Sistematis

Siklus kebijakan adalah proses atau struktur sistematis yang menunjukkan bagaimana masalah sosial atau masalah publik diakui, diikuti dengan urutan langkah demi langkah yang menggambarkan bagaimana masalah yang diidentifikasi harus diselesaikan dalam bentuk kebijakan publik yang dikeluarkan oleh pemerintah. Siklus kebijakan merupakan pendekatan yang bisa diterapkan untuk mempelajari dan menganalisis pembuatan kebijakan publik mulai dari awal penetapan sebuah masalah publik sampai dengan kembali pada masalah publik lagi, baik itu masalah yang lama atau masalah baru yang timbul akibat penetapan sebuah kebijakan sebelumnya.

Istilah siklus kebijakan mengacu pada pola berulang yang ditunjukkan oleh prosedur yang pada akhirnya mengarah pada terciptanya suatu kebijakan publik. Kebijakan dirumuskan melalui proses kebijakan yang melibatkan pemangku kepentingan dalam upaya untuk menghasilkan kebijakan baru atau yang merevisi atau mengubah kebijakan dalam konteks kelembagaan tertentu yang berhak melakukan dan terlibat, yakni pemerintah, aktor politik, pemangku kepentingan, kelompok penekan, masyarakat, dan individu.

Siklus kebijakan yang rasional adalah sesuatu yang abstrak karena pada kenyataannya pembuatan kebijakan adalah proses politik yang sangat substansial dan banyak campur tangan aktor politik di dalamnya yang diwarnai kepentingan. Dengan menggunakan siklus kebijakan, para pelaku kebijakan merasa lebih mudah untuk mendistribusikan tanggung jawab dan sumber daya yang dibutuhkan di berbagai tahapan kebijakan.

Jika dikaitkan dengan penyelesaian masalah, pada dasarnya setiap kebijakan dibuat untuk menyelesaikan masalah yang ada melalui kebijakan-kebijakan yang telah dibuat demi kepentingan bersama. Proses pembuatan kebijakan publik dapat dipahami dengan mudah melalui bantuan proses penyelesaian masalah (problem solving). Proses perumusan kebijakan diawali dengan agenda setting di mana awalnya masalah diperkenalkan dalam forum dan didefinisikan untuk kemudian dipilih dan diaplikasikan pada langkah selanjutnya.

Sama halnya agenda setting, problem recognition merupakan tahapan pertama dalam penyelesaian masalah yakni dengan memperkenalkan masalah yang dihadapi dan diakui untuk dapat dilanjutkan pada tahap yang lebih tinggi. Tahapan kedua ada pada formulasi kebijakan di mana seluruh alternatif solusi dikumpulkan dan dengan bantuan policy entrepreneur untuk mendukung masalah sehingga mampu menarik perhatian berbagai pihak dan berhasil dipilih menjadi kebijakan yang akan diimplementasikan. Dalam penyelesaian masalah, tahap ini dinamakan dengan proposal of solution di mana pilihan-pilihan solusi yang memungkinkan dikumpulkan dan dipilih sesuai dengan urgensi penyelesaian masalah.

Tahapan ketiga decision making yang akhirnya alternatif terbaik untuk menyelesaikan masalah diputuskan menjadi suatu kebijakan. Di sisi lain, disebut dengan choice of solution yaitu memiliki solusi terbaik dari berbagai pilihan yang telah disediakan. Tahap selanjutnya adalah implementasi kebijakan di mana alternatif yang telah diputuskan dan disahkan menjadi kebijakan, kemudian dilaksanakan atau diimplementasikan pada kelompok sasaran untuk membantu mengatasi masalah terkait. Pada penyelesaian masalah ini dinamakan dengan putting solution into effect, di mana solusi yang telah ditetapkan tadi diaplikasikan dalam penyelesaian masalah dengan segala konsekuensi dan dampak yang mungkin dirasakan.

Tahapan terakhir adalah evaluasi kebijakan untuk mengetahui apa kekurangan dan kelebihan dari kebijakan yang telah diimplementasikan. Di sisi penyelesaian masalah, ini disebut dengan monitoring result di mana hasil dari penyelesaian masalah tersebut ditinjau ulang dan dilihat dari segi dampak yang dirasakan untuk kemudian menjadi bahan panduan di masa mendatang ketika terjadi permasalahan yang sama. Howlett dan Ramesh menyederhanakan model silkus kebijakan publik yang rumit dengan membaginya menjadi tahap dan sub-tahap.

Masing-masing tahapan dapat dipahami secara sendiri-sendiri atau dikaitkan dengan masing-masing tahapan dalam siklus kebijakan publik. Dengan merumuskan siklus kebijakan publik, di dalamnya dapat dengan mudah membantu mengidentifikasi peran berbagai aktor dan lembaga yang mungkin terlibat.

Siklus kebijakan publik adalah proses yang rasional, seimbang, objektif dan analitis. Ilmuwan politik yang berkepentingan dengan kebijakan telah mengelompokkan berbagai aktivitas sesuai dengan hubungannya dengan kebijakan publik sehingga menghasilkan serangkaian proses kebijakan sebagai rangkaian aktivitas politik. Antara siklus Problem Solving dan Policy Cycle dapat dilihat dan dikaitkan seperti di bawah ini:

A. Problem recognition dan Agenda setting

Kebijakan publik secara luas dipahami sebagai proses terstruktur memecahkan masalah yang dipimpin oleh pemerintah seolah-olah ada cara alami atau logis bagi pemerintah untuk membuat kebijakan. Dalam model ini, agenda setting merupakan tahapan di mana masalah mendapatkan perhatian dari berbagai pihak di dalamnya. Sama dengan problem recognition yang sudah memperkenalkan masalah apa yang menjadi fokus dari agenda setting.

Agenda setting adalah tahap atau proses di mana masalah dan solusi alternatif mendapatkan atau kehilangan perhatian publik dan elit. Persaingan kelompok untuk menetapkan agenda berlangsung sengit karena tidak ada masyarakat atau lembaga politik yang memiliki kapasitas untuk menangani semua kemungkinan alternatif untuk semua kemungkinan masalah yang muncul kapan saja. Agenda mungkin merupakan tahap yang paling rumit, paling tidak dapat diterima untuk tahap analisis dari proses kebijakan.

Hal ini karena dalam tahap ini selain harus memilih mana yang akan dijadikan prioritas, juga faktor aktor kepentingan yang mendefinisikan masalahnya. Pengakuan masalah itu sendiri mensyaratkan bahwa masalah yang terjadi di masyarakat telah didefinisikan dan memerlukan intervensi negara. Agenda setting mengubah isu-isu publik menjadi prioritas pemerintahan yang dapat ditindaklanjuti dengan sebuah kebijakan. Masalah yang diakui sebenarnya dimasukkan ke dalam agenda pertimbangan serius tindakan publik (agenda-setting) (Dye, 2013: 34).

Penerimaan masalah sangat penting untuk penetapan agenda. Peluang munculnya topik tertentu berkaitan dengan masalah, dalam sebuah agenda sangat meningkat jika dikaitkan dengan masalah penting. Beberapa masalah dianggap begitu mendesak sehingga terkadang aktor menetapkan agenda sendiri. Setelah masalah tertentu didefinisikan sebagai masalah mendesak, beberapa alternative dapat menjadi pusat perhatian, sementara yang lain tidak terlihat. Jadi, para pembuat kebijakan menginvestasikan sumber daya yang cukup besar dengan membawa konsepsi mereka tentang masalah ke perhatian pejabat, dan mencoba meyakinkan mereka untuk melihat masalah dengan cara mereka sendiri.

Pengenalan dan definisi masalah mempengaruhi hasil secara signifikan. Penerimaan masalah adalah proses yang dibangun secara sosial. Oleh karena itu, penerimaan masalah bukanlah proses mekanis yang sederhana, tetapi proses sosiologis di mana 'bingkai' dikonstruksi pemerintah dan mulai menyadari akan pentingnya dari masalah tersebut. Agenda kebijakan merupakan masalah publik yang dipilih dan diakui oleh para pengambil keputusan dalam sistem politik. Problem recognition ini terdapat dalam tahapan problem solving dan memiliki kesamaan dengan tahapan policy cycle yaitu agenda setting. Dalam model ini, agenda-setting mengacu pada proses dimana masalah menjadi perhatian pemerintah sehingga penerimaan masalah dilakukan dengan mendefinisikan masalah dan memberikan gambaran mengenai masalah yang ada. Problem recognition melibatkan penciptaan definisi masalah yang dapat diterima bersama-sama.

B. Proposal of Solution dan Policy formulation

Formulasi kebijakan sama dengan mengumpulkan berbagai proposal solusi kebijakan yang memungkinkan untuk menyelesaikan dan digunakan untuk memecahkan masalah yang ada. Dari sekian banyaknya pilihan solusi masalah, nantinya salah satu dari berbagai pilihan tersebut, akan ditentukan sesuai dengan consensus bersama yang paling sesuai untuk mengatasi permasalahan yang terjadi. 

Formulasi kebijakan merupakan salah satu tahapan dalam siklus kebijakan publik yang mana kegiatan di dalamnya mencakup penciptaan, identifikasi, atau tindakan apa yang diusulkan, yang sering disebut alternative atau opsi, untuk menyelesaikan atau memperbaiki masalah publik. Disini usulan yang terkait alternative mana yang paling relevan akan dipertimbangkan manakah yang sekiranya dapat menangani masalah publik.

Pada tahap ini alternative yang di ajukan sebagai kebijakan akan ditentukan, dibahas, diterima atau ditolak dengan tujuan menilai dan mengembangkan kemungkinan segala risiko yang terjadi apabila alternative tadi diterapkan. Dalam menentukan suatu alternative maka diperlukan tokoh yang juga ahli di bidangnya, dengan sosoknya yang sudah lebih dulu berpengalaman dan memiliki keahlian yang mumpuni.

Formulasi kebijakan jelas merupakan fase kritis dari proses kebijakan. Hal ini karena dalam proses perancangan dan penyeleksian alternatif yang akan dipertimbangkan oleh pembuat keputusan secara langsung mempengaruhi pilihan kebijakan akhir. Proses ini juga mengungkapkan dan mengalokasikan kekuasaan diantara kepentingan sosial, politik, dan ekonomi.

Tentunya aktor-aktor yang terdapat dalam proses ini mencakup dari berbagai kalangan, termasuk dari lembaga resmi maupun tidak resmi, yakni dari pejabat pemerintah itu sendiri, lembaga eksekutif, legislatif, yudikatif, kelompok kepentingan, masyarakat, partai politik, dan individu pun ikut terlibat dalam penentun bakal solusi yang nantinya akan digunakan untuk mengatasi permasalahan yang masyarakat rasakan.

Maka, posisi formulasi kebijakan dalam proses pembuatan kebijakan sangat berpengaruh terhadap bagaimana suatu masalah dapat mencapai kesepakatan alternative bersama, untuk kemudian dapat dilaksanakan sesuai dengan kesepakatan pihak-pihak terkait di dalamnya. Mengembangkan atau merumuskan apa yang akan ditimbulkan oleh tindakan agenda setting adalah aktivitas utama kedua dari siklus kebijakan, yang dinamakan dengan formulasi kebijakan.

Pada tahap ini, tindakan kebijakan yang mungkin ditentukan, dibahas, diterima atau ditolak dengan tujuan menilai dan mengembangkan solusi alternatif yang mungkin untuk masalah dalam daftar agenda. Namun, tahapan tersebut melibatkan kendala politik substantif atau prosedural, sehingga dalam proses ini persaingan antara bakal solusi dan perbedaan pandangan antara aktor, harus disertai dengan argument kuat agar dapat diterima.

Howlett dan Ramesh (2020: 143) menyatakan bahwa secara konseptual, proses perumusan kebijakan yang berorientasi instrumental dimulai dengan penilaian kemampuan alat kebijakan yang berbeda untuk mempengaruhi keluaran dan hasil kebijakan, dan jenis sumber daya yang diperlukan untuk memungkinkan mereka beroperasi sebagaimana. Para pelaku kebijakan mengeksplorasi opsi kebijakan, mereka mempertimbangkan tidak hanya apa yang harus dilakukan tetapi juga bagaimana melakukannya, alat dan instrument apa yang akan digunakan untuk melaksanakan solusi yang ada.

C. Choice of Solution dan Decision making

Tahapan ini merupakan tahapan terakhir dalam perumusan kebijakan, yaitu memilih dan menetapkan solusi apa yang akan diimplementasikan di tahap selanjutnya. Pengambilan keputusan dalam penentuan solusi masalah ini, kemudian berhasil menjadi kebijakan dan mendapatkan legitimasi dari pemerintah. Penetapan kebijakan merupakan proses yang dilakukan oleh pemerintah guna melakukan suatu tindakan tertentu atau sebaliknya, yakni tidak melakukan tindakan.

Penetapan kebijakan ini berkaitan dengan pencapaian sebuah persetujuan atau konsesus bersama dalam upaya menentukan alternatif yang tersedia untuk ditetapkan sebagai alternatif masalah. Tahapan ini berkenaan dengan legitimasi alternatif yang terpilih, yang berupa suatu rancangan tindakan yang ditetapkan menjadi peraturan perundang-undangan. Ini melibatkan penentuan alternatif yang diusulkan, termasuk tidak mengambil tindakan, yang akan digunakan untuk menangani masalah.

Meliputi siapa yang akan melaksankan, bagaimana alternative ini diberlakukan, syaratnya apa saja, apa isi kebijakannya. Solusi alternatif yang telah dirancang dalam tahap perumusan kebijakan disahkan sebagai kebijakan dan diutamakan bergantung pada penerimaan solusi yang diusulkan oleh publik, kelompok kepentingan, dan lembaga atau organisasi yang mengusulkan masalah terkait.

Ketika keputusan diterima dan dilegitimasi secara hukum kemudian kebijakan tersebut kemudian diadopsi. Pengambilan keputusan atas alternatif kebijakan dilakukan oleh pihak yang berwenang. Ketika pengambilan keputusan atas alternatif kebijakan telah dilaksanakan, maka kebijakan tersebut dapat berupa putusan presiden, undang-undang, yurisprudensi, hingga keputusan-keputusan menteri. Tahapan ini juga dilaksanakan pada tingkat pemerintah daerah yang kini sudah memiliki kewenangan sendiri atau hak otonom.

Tahapan penetapan dan pengesahan kebijakan perlu dilakukan agar suatu kebijakan yang telah dipilih pada tahap sebelumnya pemilihan alternatif kebijakan, nantinya mempunyai kekuatan hukum yang mengikat dan tidak dapat diganggu gugat serta sesuai dengan proses peraturan perundang-undangan yang berlaku. Penetapan kebijakan merupakan proses yang dilakukan oleh pemerintah guna melakukan suatu tindakan tertentu atau sebaliknya, yakni tidak melakukan tindakan. Pengambilan keputusan atas alternatif perlu dilakukan dengan berbagai pertimbangan agar nantinya tidak menimbulkan dampak negatif yang dapat merugikan masyarakat maupun pemerintah sehingga menghambat proses pelaksanaan kebijakan.

D. Putting solution into effect dan Policy implementation

Menetapkan solusi ke dalam effect sama dengan implementasi kebijakan. Ketika suatu kebijakan telah diimplementasikan maka dapat menimbulkan dampak atau efek tertentu bagi kelompok penerima manfaat kebijakan terkait. Implementasi kebijakan merupakan tahapan pelaksanaan solusi masalah atau kebijakan yang telah ditetapkan sebelumnya dalam bentuk tindakan. Pelaksanaan kebijakan maksudnya ialah penerjemahan suatu kebijakan yang telah ditetapkan dan dilegitimasi ke dalam sebuah praktik yakni menerapkan solusi yang telah disepakati dan disahkan melalui program-program yang dibiayai oleh pemerintahan.

Alokasi sumber daya dan penugasan tanggung jawab penting pada tahap ini jika efisiensi dan efektivitas kebijakan ingin dicapai. Inilah salah satu alasan mengapa implementasi kebijakan seringkali membutuhkan pengembangan aturan dan regulasi formal oleh birokrasi dan organisasi serta badan yang dibentuk untuk menerjemahkan hukum menjadi aturan dan regulasi operasional. Kebijakan yang diimplementasikan ini dalam pelaksanaannya perlu yang namanya komitmen dan effort yang baik. Hal ini dimaksudkan untuk menciptakan kebijakan yang efektif dan efisien dalam menangani masalahnya. Implementasi merupakan konversi sadar dari rencana kebijakan menjadi kenyataan. Ini adalah komponen tindak lanjut dari proses pembuatan kebijakan publik, bagian di mana apakah kebijakan publik benar-benar dilaksanakan (Gerston, 2010: 90)

Implementasi dapat dilaksanakan ketika tujuan atau sasaran capaian kebijakan sudah ditetapkan lebih dulu. Implementasi tidak dapat terlaksana apabila tujuan kebijakan belum ditetapkan. Implementasi kebijakan publik merupakan proses kegiatan administratif yang dilakukan setelah kebijakan ditetapkan/disetujui. Implementasi kebijakan merupakan upaya untuk merealisasikan tujuan-tujuan kebijakan publik melalui program-program yang akan dilaksanakan sesuai dengan isu atau masalah yang ada.

Implementasi kebijakan disini dapat dilihat kesesuaian antara tujuan awal dan hasil di lapangan yang membuat kebijakan tersebut dapat dikategorikan berhasil atau gagal. Dengan implementasi kebijakan, dapat dilihat apakah kebijakan tersebut sudah sesuai dengan kebutuhan dan memberikan manfaat yang diinginkan masyarakat, sesuai dengan target awal untuk mencapai keberhasilan yang ingin dicapai administrator kebijakan. Implementasi kebijakan berkaitan dengan lembaga dan pejabat yang terlibat, prosedur yang mereka ikuti, teknik (atau alat) yang mereka gunakan, serta dukungan dan oposisi politik yang mereka hadapi. Implementasi kebijakan secara formal merupakan wilayah dari serangkaian badan administratif yang kompleks, yang sekarang sering disebut sebagai birokrasi.

E. Monitoring results dan Policy evaluation

Setelah kebijakan dilaksanakan untuk mengatasi masalah yang ada. Kemudian kebijakan ini akan dievaluasi dan dinilai untuk mengukur sejauh mana kebijakan tersebut mampu mengatasi persoalan yang ada, kendala apa saja yang terjadi ketika kebijakan ini diterapkan, atau bahkan menimbulkan masalah baru dalam masyarakat. Evaluasi kebijakan mengacu pada proses di mana hasil kebijakan dipantau oleh aktor negara dan masyarakat, yang hasilnya mungkin berupa rekonseptualisasi masalah dan solusi kebijakan.

Dalam tahap evaluasi juga dilihat bagaimana dampak terhadap kelompok masyarakat yang menjadi sasaran kebijakan ini. Evaluasi kebijakan dimaksudkan dengan untuk mengantisipasi adanya kemungkinan masalah yang terjadi kembali di masa depan. Tujuan evaluasi adalah agar pemerintah mampu mereformulasi atau memodifikasi kebijakan yang terdahulu dengan yang sudah diperbaiki. Seperti apa yang dikatakan Birkland (2007: 54) evaluasi kebijakan merupakan aspek penting dari analisis kebijakan dan ilmu kebijakan. Orang dan kelompok yang mengevaluasi harus atas dasar politik dan ilmiah, kinerja kebijakan publik menyarankan cara untuk membuatnya bekerja lebih baik atau, dalam beberapa kasus, memberikan bukti mengapa suatu kebijakan tidak lagi dikejar dan dilakukan evaluasi.

Meskipun evaluasi bisa berpengaruh, evaluasi tidak selalu efektif dalam mengubah arah kebijakan publik. Terkait dengan kegiatan pengawasan adalah evaluasi kebijakan, proses menentukan apakah dan sejauh mana suatu program mencapai beberapa manfaat atau tujuan eksplisit atau implisitnya.

Dye (2013: 63) menyatakan bahwa evaluasi kebijakan adalah penilaian efektivitas keseluruhan program nasional dalam memenuhi tujuannya, atau penilaian efektivitas relatif dari dua atau lebih program dalam memenuhi tujuan bersama. Evaluasi kebijakan melibatkan penilaian dampak kebijakan pada kelompok sasaran dan bukan kelompok sasaran, dampak masa depan maupun langsung, dan biaya langsung maupun tidak langsung.

Bagi pembuat kebijakan, evaluasi kebijakan merupakan sarana untuk mendapatkan informasi dan pengetahuan yang relevan mengenai masalah kebijakan, efektivitas kebijakan yang telah terlaksana, dan strategi yang berlaku untuk mengurangi atau menghilangkan masalah tersebut sehingga dapat meningkatkan efektivitas kebijakan tertentu.

Anderson (2003: 245) memberikan pemahaman bahwa evaluasi kebijakan dapat mengidentifikasi masalah atau kekurangan yang menyebabkan proses daur ulang kebijakan (definisi masalah, perumusan, adopsi, dan sebagainya) untuk melanjutkan, memodifikasi, memperkuat, atau menghentikan suatu kebijakan. Dengan kata lain, informasi yang dikembangkan melalui implementasi dimasukkan kembali ke dalam proses kebijakan.

• Birkland, T. A. (2015). An Introduction to the Policy Process (3rd ed.). New York: Routledge.
• Dye, T. R. (2013). Understanding Public Policy (14th Ed ed.). United States: Pearson Education, Inc
• Gerston, L. (2015). Public Policy Making Process and Principles (3rd ed.). New York: Routledge.
• Ghneim, A. (2011). Wastewater Reuse and Management in the Middle East and North Africa: A Case Study of Jordan. Berlin: Univerlagtuberlin.
• Hill, M. (2005). The Public Policy Process (4th ed.). London: Pearson Education Limited.
• Jann, W., & Wegrich, K. (2007). Theories of the Policy Cycle. In F. Fischer, G. J. Miller, & M. S. Sidney, Handbook of Public Policy Analysis Theory, Politics, and Methods (pp. 43-62). Boca Raton: CRC Press, Taylor & Francis Group, LLC.
• Howlett, M., & Ramesh, M. (2003). Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems (2nd ed.). Canada: Oxford University Press.
• Howlett, M., Ramesh, M., & Perl, A. (2020). Studying public policy: policy cycles and policy subsystems (4th ed.). Canada: Oxford University Press.
• Kingdon, J. W. (2014). Agendas, Alternatives, and Public Policies (2nd ed.). London: Pearson New International Edition.
• Schoenefeld, J., & Jordan, A. (2017). Governing policy evaluation? Towards a new typology. Evaluation, Vol. 23, 274–293. doi:doi.org/10.1177/1356389017715366
• Weldeslassie, S. (2021). Basis for policy formulation: Systematic policy analysis or intuitive policy decision? Journal of Public Administration and Policy Research, Vol. 13, 11-19. doi:10.5897/JPAPR2015.0348
• Wollmann, H. (2007). Policy Evaluation and Evaluation Research. In F. Fischer, G. J. Miller, & M. S. Sidney, Handbook of Public Policy Analysis Theory, Politics, and Methods (pp. 393-402). Boca Raton: CRC Press, Taylor & Francis Group, LLC.